2011年前，每枚比特币(Bitcoin)的价格还不到1美元，不过到了2017年，比特币价格疯狂飙升到2017年12月的19,511美元高点，但是时隔不到一年，2018年11月的价格却仅剩3000多美元(Hajric, 2018)。近年来，因为比特币价格的大起大落，使得比特币广为人知，连带其底层技术－区块链(Blockchain)，亦同时登入媒体版面，并引起各界的关注。然而，区块链并不是金融科技(Fintech)或加密货币(cryptocurrency)的代名词，依据哈佛商业评论(2017)的论点：「区块链将会是下一世代网际网路的信任与价值基础科技，带给人们的长期影响会比短期冲击来得更大。」可以预见的是，区块链技术的实际应用，并不局限于加密货币，其原始模型之多种价值定位与能力是相当广泛的。实际上，许多程式码开发者已持续利用多种共识演算法(Consensus Algorithm)、网络管理模式，以及建立、分配与使用代币的案例改良原始的区块与链结分类帐架构，使区块链能被应用于更广泛的资讯管理与交易执行(Gartner, 2018a)。

Gartner(2018a)的研究也指出，区块链是透过加密技术进行交易，并让网络中的所有参与者共享交易记录，且其交易记录的特征是不可撤销的。每一条记录都包含一个时间戳记(Time Stamp )与参考连结且公开透明，每个人都可追溯之前任一时点的交易纪录，其主要的特色如图1所示。

目前区块链技术在产业界的代表产品多与加密货币相关，但其技术特性与发展潜力也吸引公部门投入与推动许多试验性计划。主要是因区块链具有颠覆资产管理、供应链安全与交易模式的潜力，亦能协助政府追踪资讯来源、确保资料准确性，以及长期纪录资料变更的情况，部分政府单位已根据需求目的推动相关试验性计划，例如：美国为追踪处方笺的药品，已投入开发运用区块链监管制药产业供应链之计划；此外，区块链尚可用于身分识别、资产管理、投票系统等。各试验性创新应用案例如表1。

表1 区块链于公部门之试验案例

目的 试验案例 监管

供应链 美国2013年生效的药品供应链安全法案(DSCSA)将促进国家药品供应链的安全与敦促更严密的处方笺药品分配系统，需要产业间合作来推动具互操作性(interoperable)的系统，以追踪处方笺的药品。例如Chronicled与LinkLab合作MediLedger Project，正利用区块链为制药产业开发能符合规范与改善供应链的方式。 身份识别 联合国、Accenture、微软、洛克菲勒基金会以及全球疫苗与免疫联盟(GAVI)合作推动ID2020身分验证工作，透过以太坊联盟(EEA)的私有区块链(private blockchain)来协助全球因从未在官方注册、证件遗失或流亡海外难民等因素而无法持有官方身分识别的11亿人，建立其个人身份识别。 资产管理系统 英国透过区块链追踪社福专款与学贷，部分受款者能利用app接收或使用被分配到的款项，同时政府能追踪受款者的支出，以确保资金被使用在合理的地方。 投票系统 瑞士Zug是全球首座测试以区块链为基础的投票系统之城市。Zug花费数个月时间核发数位个人身分予市民，并推出电子投票试验平台，邀集240位公民投票，共有72人参与。此次试验被认为是成功的，且具被扩大应用的潜能。 土地与建筑契约的长期合法性 美国伊利诺州Cook County的试验计划是测试跨客户端资料库模型与分散式分类帐的相容性，期望透过区块链技术在不增加现行土地纪录系统负担的情况下，能利用区块链系统协助改善纯数位交易的法令保护。

资料来源：IDC (2018b)；本研究整理。

另一方面，区块链因其「无法修改已发生事件」的技术特色，而有相当广泛的应用潜能，WEF(2018)指出，区块链可应用于协助人类因应环境挑战，并依各项特点而有其合适的应用方式，例如无法窜改的特点，可用于记录渔获资讯；去中心化的特点，可应用于电力交易，以降低输配电的损失。区块链现阶段在环境议题的应用案例，汇整如表2所示。

表2 区块链在因应环境挑战的应用

目的 说明 案例 让供应链更为透明 记录整个供应链的交易资料，建立无法被修改的产品流程，让消费者能完整追踪产品从原料到商店成品的整个过程。 Fishcoin开发出可交易的代币鼓励渔民提供所捕获的渔获资讯，且这些资料将随着供应链被不断移转，最后至消费者手中。 以去中心化与永续的方式管理资源 透过区块链进行电力交易，让消费端能直接与发电端交易，不须透过中心式输配电网络，以减少输配损失。 LO3 Energy与西门子数位电网正推动Brooklyn Microgrid计划，让参与制造消费者(Prosumer)能利用其屋顶的太阳能电力，在纽约Brooklyn市场以近乎即时性的方式与顾客进行自主性交易。 作为永续金融的募资管道 区块链能管理复杂的融资环境，并整合各方的利害相关人，让计划与群众募资的创投专案具有可行性，透过将金融投资代币化(tokenization)能降低更多利害关系人参与计划的门槛，且不须透过第三方。 Clean Water Coin利用区块链平台迅速且有效率地向全球募集到洁净水(clean-water)专案的资金。 提供循环经济的诱因 透过提供诱因予个人、企业与政府，将能让目前被视为无经济价值的物品被赋予新的金融价值，并驱使行为改变以实现真正的循环经济。 Plastic Bank已建立社会企业来提供加密代币作为奖励搜集海洋可回收塑胶容器的行为，代币则可用于交换商品。

资料来源：WEF(2018)；本研究整理。

二、区块链现况与发展机会

(一)区块链的市场发展与预测

全球许多主要国家与区块链相关的新创团队快速增加，目前最多区块链创业团队的国家依序为美国(341个)、英国(136个)、中国(42个)、加拿大(38个)与德国(26个)等，且7成以上的财务分析师预测区块链将颠覆合约管理(Frost & Sullivan, 2018)。IDC(2018)更预测，数年内区块链服务收益的年均成长率将高达71.3%，虽然短期内的区块链服务开发机会仅是小规模的，但对未来服务产业具有极重要的策略性意义。

不过根据2018年Gartner对资讯长(CIO)的调查显示，仅有1%的受访者表示已投资与布署区块链技术。虽然区块链已有相当多的概念性验证(Proof of Concept, POC)，但在扩张性、安全性、互操作性、资料管理、标准与大规模企业使用需求都面临技术上的挑战，即使许多地区与产业对于运用区块链解决市场低效率、成本与延迟性保有高度兴趣，但从目前的技术成熟曲线与发展预测来看，离市场应用仍有一段距离(Gartner, 2018a)。

(二)区块链的机会与挑战

区块链所带来最明显的商业模式改变在于大规模的去中心化，以及以公有区块链(public blockchain)技术为基础，但是目前多数试验性计划多以私有或混合的区块链措施为目标，虽能改善交易周期之时间与成本或拓展新客源，但尚无法根本性改变参与机构的商业模式，且目前许多人对于区块链的治理机制仍不清楚，消费者对于去中心化的商业生态系统与加密货币的接受度仍不明朗，且区域间仍缺乏协调性(Gartner, 2018b)，区块链的发展优劣势、机会与挑战分析。

三、欧盟的区块链相关措施

欧盟认为可透过应用区块链技术改善政府、企业与组织的业务流程，以及略过中介商，直接进行个人对个人交换业务与互动模式。2017年10月欧盟高峰会(European Council)中提及区块链为迫切需要因应的新兴趋势之一，因而在2018年2月成立欧盟区块链观察站论坛(EU Blockchain Observatory and Forum, BOF) 1 ，以因应区块链发展。其主要工作包含汇撰欧洲及其他地区的政策措施、监测与分析发展趋势及处理新兴议题、成为区块链的知识中心、推广欧洲行动方案及加强欧洲与多个利害相关人的接触、作为欧洲地区重要的交流管道，并透过拟定国际愿景与目标，以对欧洲有益的案例来激发成员国间的共同行动。其下又可分为两个小组，其负责项目简述如下：

(一)区块链政策与架构工作小组(Blockchain Policy and Framework Conditions Working Group)

主要负责观察跨技术与产业议题以研拟大规模推动区块链所需的政策、法规与规范协助，并检视技术与生态系统发展有关的问题，包括互操作性、可扩展性、永续性、网路安全与能源效率。

(二)案例与转型工作小组(Use Cases and Transition Scenarios Working Group)

着重于最可能实现与可应用于公部门的区块链案例，如身份识别、政府服务、健康照护、能源与环境提报。工作小组亦须探讨其他部门的应用案例，包括金融科技、金融服务、供应链、创新产业或非营利单位。

另一方面，为强化欧盟成员间的合作，欧盟会员国在2018年陆续签署同意建立欧洲区块链合作伙伴(European Blockchain Partnership, EBP)，并合作建立欧洲区块链服务基础设施(European Blockchain Services Infrastructure, EBSI)，将提供具隐私性与安全性的跨边界数位公共服务，目前已有27个会员国签署(European Commission, 2018b)。

此外，为发掘区块链技术对社会创新的效益，欧盟资讯社会暨媒体总署(DG Connect )辖下的欧洲创新委员会(European Innovation Council, EIC)推出500万欧元的社会公益区块链(Blockchains for Social Good)竞赛，主要目的在于寻找开发可扩张、有效率与具高影响力的分散式解决方案。另一方面，欧盟已提供8,300万欧元资金予区块链开发计划，预计2018-2020年将提供3.4亿欧元以支持区块链相关的发展计划(European Commission, 2018a)。目前欧盟资助的区块链专案计划，主要包含CAPS(Collective Awareness Platforms for Sustainability and Social Innovation)、D-Cent(Decentralised Citizens ENgagement Technologies)、DECODE(DEcentralised Citizen-owned Data Ecosystems) 与MHMD (MyHealthMyData)，各计划目的与执行内容，详如表3。

表3 欧盟重要区块链专案计划清单

计划 内容 CAPS

✓建立面对新兴永续议题挑战的模式，让每个人能透过合作行动轻易加入。

✓提供环境意识、在地与实务经验，让市民能够分享知识、提出更明智的消费决策、改变集体的环保行为，以及建立更多参与式民主。 D-Cent ✓目的为结合公民机构来转型民主，并协助公民开发可协助其行使直接民主与强化经济的开放式资源、分散与隐私意识的工具，计划执行期间为2013-2016年，目前已并入CAPS initiatives (CAPS 2020)。

✓D-Cent工具让公民能即时获知与他们有关的相关议题资讯，并协助民众共同提出解决方案与政策；拟订与投票决定解决方案及市政预算；最后执行并透过区块链奖励参与者。

✓在西班牙巴塞隆纳与马德里、冰岛雷克雅维克、瑞典赫尔辛基皆有大规模的民主试验计划。 DECODE

✓主因为市民失去个人在数位平台的资料控制权而提出此计划，主要探索如何建立以资料为中心的数位经济(此处的资料来自民众、物联网与社群网络的活动而产生)，并确保合适的隐私性保护，预计在2017-2020年推动4个试验计划，2018年已在巴塞隆纳与阿姆斯特丹实施，并举办一连串有关隐私性、AI与数据的研讨会、黑客马拉松与夏令营。

✓巴塞隆纳的试验计划目的为探讨数位民主与资料共享(Digital Democracy and Data Commons)以及公民科学资料治理(Citizen Science Data Governance)。

✓阿姆斯特丹则运用数位注册(Amsterdam Digital Register)完成个人年龄验证，参与者可利用DECODE向其他单位证实其年龄，而不需出示具有完整个资的证件。另一个网路邻居(Gebiedonline)则为让当地社区能利用Attribute Based Credentials管道，让使用者能够精准控制在社群平台所分享的资料。 MHMD

✓MHMD是Horizo​​n 2020在2016-2019年研究与创新行动的计划之一，目标是根本性地改变敏感资料的共享方式。

✓MHMD有机会成为第一个连结机构与个人的开放式生物医学资讯网络，鼓励医院开始为开放式研究提供匿名数据，同时促使公民成为其健康数据的最终所有人与控制者。

✓此创新模式主要涵盖：区块链、动态式同意权、个人资料帐户、智慧合约，以及多重去识别化与加密技术。

资料来源：CAPS(2018)；D-Cent(2018)；DECODE (2018)；MHMD (2018)；本研究整理。

自2018年成立区块链发展工作小组，小组内成员定期举办会议探讨政府在区块链发展的角色，以及发展区块链应具备的基础框架与可能涉及到的法律议题。其中，欧洲区块链创新报告指出，目前欧洲各国已推出的相关政策与规范，如法国通过的企业成长与转型法案(PACTE)，其中一条与ICO有关的法条，不仅将代币予以明确定义，更要求发行者应获得官方批准，且在募资之前必须由法国金融监理机构(Autorité des marchés financiers, AMF)授权(Danny Lin, 2018)。此外，德国政府更明确地表示，应该开发完整的区块链策略并协助提供合适的法令架构，让加密资产与或货币能在欧洲与全球使用。

目前欧洲发展区块链主要面临的挑战包含法规的定义与适用性、欧盟一般资料保护规范(GDPR)与区块链间的冲突、商业模式面临挑战、技术与研究的方向是否正确，以及去中心化带来的社会挑战，本研究汇整目前区块链面临到的法规与制度方面的议题，详如表4。从中可发现，技术创新往往带来法规框架无法适用的问题，另一方面，日趋严谨的GDPR也可能限制区块链与其他新兴技术的发展，公部门必须考量推动技术创新与保护人民之间的平衡。

表4 区块链面临的法规与制度议题

议题 厘清法令与规范 GDPR与区块链的冲突 内容 ✓企业担忧开发出的产品不符合规定，可能使其面临财务或刑责方面的惩罚。虽然欧洲各国已有部分规范，但各国的规范存在许多差异。

✓加密资产的会计与税则仍相当模糊，以及在电脑程式码中规定各方协议之智慧合约(smart contract)的法定地位(legal status)仍有疑虑。

✓因为去中心化的本质，许多区块链计划较偏向公共基础设施，而非利益导向的私人区块链，对于私人企业的区块链规范是否适用于公有区块链仍有待厘清。 ✓2018年生效的GDPR与区块链的去中心化有所冲突，一般来说，区块链上的资料通常仅能增加，无法移除，但GDPR则要求个人有权修改或消除个人资料

✓对公链来说，难以辨识GDPR提及的资料控制者(data controller)，即应对资料使用权负责的最终个体或机构。

✓GDPR要求，只有在资料移出地点能提供相同程度的资料保护规范，才能将资料转移给第三方，但是许多公链是开放给所有人使用，对于地点并未设限。

资料来源：EU Blockchain Observatory and Forum(2018b)；本研究整理。

政府部门将区块链技术导入公共服务的考量，主要是基于区块链的两种特性，首先是可确保与分享重要资料与纪录，如个人身分识别与资产登录；其次为改善市场的监管与管制，减少政府在资料搜集时，与市场参与者产生摩擦的机会，并能减少税务诈骗以及缩短租税资料计算与搜集的成本。不过在利用区块链技术取代某些既有方式之前，应持续利用试验性计划，了解技术可行性与应用区块链带来的经济与社会冲击。

为了让区块链能运作，EU BOF也建议政府单位应该建立合适的基础设施，个人数位身份识别与数位版本的国家货币是政府应着重的基础构成要素，表5将说明政府运用区块链技术时，可预先建立的关键基础设施。

表5 政府运作区块链所需的关键基础设施

关键基础设施 说明 身份识别－必要的先决条件 1.建立数位经济与社会的先决条件之一，是为所有参与者(企业、个人与政府单位)建立数位身份识别，政府需要开发能被应用于以区块链为基础的平台的数位身份识别系统，以推动与区块链技术有关的服务。

2.目前网路中越来越多个资由服务提供者所持有，如社群媒体、电子商务或新闻网站，使一般人几乎无法控制自身资料，且让个资处于外泄或被骇客窃取的风险中，同时网路身分亦很容易伪造。

3.区块链提供数位身份识别的解决方式，称之为「自主权」(self-sovereign)身分，在这样的形态下，政府能核发数位认证予公民与居民，证实该民众的姓名、地址、生日、驾驶能力等，而区块链使资讯真实性的验证变得更为容易，且可依据权限提供资讯，理论上也较实体证件更难以伪造。 区块链平台即服务－合适的工具 1.政府若想透过区块链完成服务，设置区块链基础设施是先决条件，然而如区块链这般新颖的技术，涉及相当多的挑战，包含具一致性标准与实务案例不足的问题。

2.政府在平台设置时应考量成本、不同政府机构间的资料分享与互操作性流程，故试验性计划是必要的，但须考量概念性验证与选择供应商时所耗费的时间与金钱成本。

3.可应用区块链平台即服务(Blockchain Platform as a Service)的模式，其具有弹性、以云端为基础的分享式基础设施，能主导不同协议、开发工具，以及整合开发与运作环境。 法定货币代币化－货币链(Money on Chain) 1.许多政府服务皆涉及货币交易，区块链是相当好的交易平台，为了透过智慧合约执行即时且自动的支付流程，政府需要寻找利用国家货币直接在链中交易的方式。

2.发行法定加密货币或称为中央银行数位货币(central bank digital currencies, CBDC)是其中一种方式，如新加坡金融管理局的Project Ubin，着重利用分散式分类帐进行银行间支付。英格兰银行为首个研究法定货币区块链的中央银行之一，并已发布中央银行数位货币设计原则。瑞典中央银行(Riksbank)则推出e-krona专案。 政策与规范－链的规则(Rules for the Chain) 1.就政策面而言，政府单位对于技术采用最重要的影响方式，是透过自行推动专案或是资助公私部门合作，如联合国提出的ID 2020(详见表1)。

2.目前与区块链相关的管制问题是，如何让区块链符合GDPR规范中的资料保护，以及智慧合约的法定地位。

资料来源：EU Blockchain Observatory and Forum(2018c)；本研究整理。

经由前述针对区块链技术与法规框架、关键基础设施的探讨，EU BOF也提出诸多因应措施，以供欧盟政府参酌与采用，详述如下：

制定合适的基础架构，确保此架构能够让政府机构轻易且快速地以符合成本效益与互操作性的方式，建立自己的应用程式。 厘清、采用与执行与现行架构相关的法规生态系统，确保推动的政策与规范能适用于区块链技术的应用。 优先提供一般大众、企业家与公务人员相关教育训练。 欧盟应适时推动具高度影响性的计划，如透过会员国与公私链合作。

区块链已连续数年被Gartner、WEF及其他国际智库列为未来最具影响力的重大科技之一，若此技术能被广为应用，将对社会经济带来颠覆性的影响。虽然现阶段的技术发展仍有许多待突破之处，法律规范与相关的基础建设也有待公部门积极规划，但许多国家与创业团队纷纷将区块链应用在许多面向，然而目前社会大众对区块链技术应用的接受度尚不明朗，合适的商业模式亦未可知，但是提供所有参与者经济价值却是影响区块链发展的主要因素。

区块链技术的主要特点是利用加密方式让网络中的所有参与者共享交易记录，其不可撤销、公开透明性、去中心化及可追溯性等技术特点，让区块链技术具备相当高的发展潜能，除了一般常见的加密货币，如比特币、以太币等，其应用范畴尚包含生产供应链、资产管理、身份识别、医疗资料管理、公民投票，甚至是作为交易或募资管道等等，显见其技术影响力与应用潜力。

为了推动区块链技术的应用，欧盟已在2013年开始投入相关的专案计划，2018年则进一步扩大投入区块链技术应用的相关计划。此外，欧盟执委会并于同年成立区块链工作小组，分别针对法规制度与基础环境进行研析。在法规方面，着重于探讨各国在区块链的法令不同、公链与私链的特性不同是否可一体适用、智慧合约的法定地位，以及区块链与GDPR间的冲突问题。在基础环境方面则偏重研析区块链应用所需的基础设施，包含确定身分识别是主要基础，以及平台建立等。

综上所述，区块链技术具备巨大且长期的影响力，而在全球经济成长放缓的时空背景下，科技创新被赋予促进经济发展的使命，但科技创新带动的快速变革往往会破坏整体社会经济结构的平衡，过多的负向效益或将让科技创新就此埋没，因此，公部门须审慎处理平衡议题，并透过跨部门协调完善法规框架与基础建设，以利在促进科技创新的同时，也能维持社经结构的长期发展。欧盟采用小规模多点推动试验计划的方式，同时探讨可能涉及到的法规，以及相关基础设施是否符合发展需求，或许值得我国参考。